“La culpa es del Wachufundio”: A propósito de una ley de tierras! (segunda parte)
Análisis del proyecto de ley orgánica de tierras rurales y territorios ancestrales.
El modelo agropecuario que se promueve
El informe para el primer debate sobre el Proyecto de Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales (1), sostiene sobre la exposición de motivos, que la ley “trata de desarrollar las políticas y los instrumentos para alcanzar el objetivo estratégico de garantizar la soberanía alimentaria, la promoción de la agroexportación y la transformación de la matriz productiva (…)” (Asamblea Nacional, 2014, p. ii); y esto será responsabilidad del Estado.
Organizaciones sociales como la CONAIE(2) y la Red Agraria(3) han manifestado que para alcanzar este objetivo estratégico, el Estado debe reconocer que uno de los problemas principales es la concentración de la tierra ligada al agronegocio de exportación, fundamentada en el modelo histórico de agricultura capitalista que concentra tierra productiva y utiliza mano de obra barata para sus fines. La Ley de Tierras, por lo tanto, debería definir mecanismos claros para los procesos de afectación de las tierras concentradas.
Continuando con el diagnóstico denunciado por las organizaciones campesinas, L. Martínez (2014), manifiesta que este tipo de concentración de la tierra se relaciona directamente con los grandes grupos empresariales; por ejemplo, en el sector bananero, tres grupos empresariales concentran aproximadamente el 50% de la superficie total de tierra destinada para este cultivo; en el caso de la palma aceitera –africana–, cuatro grupos empresariales concentran la mitad de la tierra cultivada(4).
El monopolio en la propiedad y uso de la tierra, por parte de grupos empresariales, no se muestra en la exposición de motivos de la Ley de Tierras como uno de los problemas a resolver; sino que, en su defecto, tanto el agronegocio como la agroindustria son presentados como ejemplo de productividad; y las economías campesinas como responsables del atraso y la pobreza.
[Pero] lo importante es la propiedad y lo importante es que se esté produciendo. Primera idea de fuerza: cuidado por hacer un bien hacemos un daño mayor. Para que todos seamos propietarios partamos estas 2.000 hectáreas en 1.000 familias a dos hectáreas cada familia. Bueno, vamos a tener 2.000 familias más pobres que antes. La segunda idea de fuerza es la productividad. Tenemos una productividad agrícola demasiada baja. Y en la economía campesina esa productividad es desastrosa. Y parte de esa baja productividad son las pequeñas parcelas de terreno. Incluso, con el sistema capitalista, si tenemos una producción de 2.000 hectáreas y una sociedad anónima con 200 accionistas en buena hora: se está democratizando en algo la propiedad de esa tierra. Ésto es que no entienden muchos compañeros. Por ahí veo proyectos de tierra, incluso del propio Consejo de Soberanía Alimentaria, que tienen solo esa visión de justicia. Cuidado, por buscar la “justicia”, entre comillas, destrozamos la eficiencia y lo que hacemos es a todos igualitos, pero igualmente miserables, igualmente pobres. (Correa, Línea de Fuego, 2011).
Lo que encramos en la exposición de motivos y en el resto del proyecto de ley, es el reconocimiento positivo de la productividad y su relación con la concentración de la tierra. Por lo tanto, otros serían los problemas que buscan solucionar el proyecto de cuerpo legal; el avance de la frontera agrícola-ganadera sobre ecosistemas frágiles, el crecimiento de población nacional y el mayor volumen de alimento, “peligros” que necesitan de soluciones que apunten al mejoramiento de la productividad agropecuaria (Proaño, 2015).
Objeto de la ley
El artículo 2 del proyecto de Ley de Tierras, sobre el Objeto, manifiesta que se busca “normar el uso y acceso a la tierra rural [mediante, el cumplimiento] de la función social y la función ambiental. Además, regulará la posesión, la propiedad y la administración y redistribución de la tierra (…). (Asamblea Nacional, 2014, p. 9)
Hemos mencionado que el uso de la tierra y su acceso han estado determinados por su destino productivo: cultivos de exportación, balanceados, aceites vegetales, entre otros. Esta forma de uso y acceso generan la tendencia a la reducción de la superficie productiva de alimentos de la dieta básica nacional que es reemplazada por pastos y cultivos para la exportación atentando contra la Soberanía Alimentaria de los pueblos(5), pues, mientras crece la superficie y productividad de cultivos agro empresariales como el banano, maíz, arroz y cacao; por su parte, el café, las cebollas, papas y tomates son cultivos que decrecen (Senplades, 2014).
La lógica del monocultivo –“productivo” y concentrador–, se relaciona con el uso intensivo del suelo, cuyo objetivo es mantener y mejorar sus rendimientos productivos, para lo cual, se hace necesario la concentración de la tierra, del agua, la comercialización, y la aplicación de fertilizantes que le permita generar mayores niveles de productividad, lo que la vuelve una agricultura dependiente. En los cultivos permanentes y destinados para la exportación, más del 50% de la producción de cacao, el 80% del banano y el 90% de la palma africana utilizan fertilizantes, en rubros para consumo interno apenas el 2% de la producción nacional de arroz y el 1% del tomate riñón no utilizan fertilizantes (Ibíd. pág. 165).
Según el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, MAGAP, en 2013, el sector agropecuario debe integrarse al cambio de matriz productiva desde la estrategia de Ahorro por Sustitución de Importaciones(6), que le permitirá al país mejorar su balanza comercial, evitando la salida de divisas por un valor de 622.690.776 usd. hasta el 2017. Los cultivos más importantes que aportarían con el 77% del total de ahorro, serán: Caña de Azúcar para agrocombustibles cuyo aporte es de 264.000.000 usd, Soya y Canola para balanceados, harinas y aceites, con un valor de 213.338.740 usd (MAGAP, 2013).
Nuestro planteamiento desde OCARU es que el proyecto de Ley de Tierras no puede ser analizado sólo desde la lectura de sus articulados, sino relacionándolos con las políticas públicas que nos propone la Revolución Ciudadana; en este caso, el cambio de matriz productiva que profundiza el monocultivo, el monopolio de otros factores para la producción y la agricultura dependiente de agroquímicos para alcanzar la productividad de los predios. Son éstas algunas razones de carácter político y económico por las que, en este proyecto de ley, el acceso a la tierra no está relacionado con la redistribución.
Principios fundamentales
El artículo 6, que nos habla de los principios fundamentales, menciona a la Productividad Sistémica en su literal e), que dice: “El Estado promoverá la producción agrícola sustentable, la transformación agroalimentaria, la investigación científica, el diálogo de saberes, la innovación tecnológica, el rescate de los conocimientos ancestrales y el incremento de la productividad (…)”. (Asamblea Nacional, 2014)
El artículo 6 se conecta con el artículo 2, al relacionar el uso y acceso de la tierra con la productividad de los predios; generalmente, la política pública ha destinado mayores porcentajes del presupuesto del MAGAP a incentivar la productividad, en lugar de realizar proyectos que permitan un diálogo de saberes o redistribuyan tierra; entre el 2009-2010, apenas un 3,5% del presupuesto del sector agropecuario se destina a reforma agraria y titulación de tierra, mientras que la investigación, obras de infraestructura y riego tienen más del 70% del presupuesto, inversión que se concentra en la costa ecuatoriana, territorio de la agroindustria (Carrión & Herrera, 2012).
Tanto el objeto, los principios fundamentales y los fines del proyecto de ley, preparan un escenario en que la deuda agraria que tiene el gobierno nacional con el sector campesino, será pagada, por medio de la mejora de la productividad de los predios, a través de normar en el uso y acceso a la tierra, basadas en un modelo de agronegocio y agroindustria, y no de Soberanía Alimentaria, que es un proyecto marginal en el resto del proyecto. Ésto queda demostrado en las definiciones de función social y función ambiental de la tierra, en un contexto de presión comercial sobre los recursos naturales, expansión de los commodities, concentración de la renta de la tierra, explotación de mano de obra campesina y expulsión de sus territorios.
Fines:
Función social
Para normar el uso y acceso “productivista” de la tierra en el Ecuador, el proyecto de Ley de Tierras, en el artículo 7, sobre los fines, en el literal b), menciona que: esta ley hará “cumplir la función social y la función ambiental de la propiedad de la tierra rural” (…) (Asamblea Nacional, 2014, p. 11). Con respecto a la función social, el artículo 10 menciona que la función social:
(…) implica [el] aprovechamiento productivo y de productividad sustentable para garantizar el abastecimiento interno de alimentos de calidad, fortalecer las capacidades de exportación agropecuaria, agroindustria, la generación de trabajo familiar y empleo de conformidad con la ley (…). [La] propiedad rural cumple la función social cuando reúne las siguientes condiciones: c) Que la propiedad no constituya un latifundio, ni exista concentración de tierra
(…). (Asamblea Nacional, 2014, p. 13)
La función social no puede entenderse sin revisar el documento: El Sector Agropecuario, Acuícola y Pesquero en el Cambio de la Matriz Productiva (MAGAP, 2013):
a) Recordemos(7) que la caña de azúcar, la canola y la soya serán los cultivos fundamentales para mejorar la balanza comercial; son monocultivos.
b)Hay una doble estrategia que propone el Ministerio para alcanzar altos niveles de productividad en estos cultivos a través de la transferencia tecnológica: a) aplicar paquetes tecnológicos que contengan semilla mejorada cuyos rendimientos serán de 2.5 Tm/ha. en soya y de 2 Tm/ha. en canola; b) promover el uso de las semillas transgénicas como una opción para el mejoramiento de los rendimientos, aumentando para el caso de la soya a 3,6 Tm/ha. y en canola a 3 Tm/ha.
c) Concentrar 50.000 ha. de tierra en la costa, para el caso de la soya; y para la canola, 20.000 ha, ubicadas en la sierra.
d) La producción de soya generaría cadenas de valor que incluyen en su proceso a un 59% de pequeños productores, 19% de medianos y un 22% de grandes agricultores. Además, la caña de azúcar, la canola y la soya generarán 749.765 plazas de trabajo directas.
Es así, como la función social de la tierra en el presente proyecto de ley, promueve políticas de fomento a través del aumento de la productividad; políticas que, a interpretación del MAGAP, tienen que ver con la promoción del monocultivo, el uso de paquetes tecnológicos y la promoción de las semillas transgénicas. De la misma forma, la función social impulsa políticas sociales de empleo y distribución de ingresos; políticas que según el MAGAP, están relacionadas con el encadenamiento productivo de pequeños campesinos – dejar de producir alimentos para integrarse al mercado de los commodities–. Finalmente, la función social construye una definición del latifundio que no está determinada por la concentración de la propiedad de la tierra –como lo sostienen las organizaciones campesinas–; sino por los niveles de productividad(8). Esta consideración al latifundista o “emprendedor” agrícola definirá, más adelante, en el proyecto de ley, los articulados relacionados con afectación y redistribución de la tierra.
Función ambiental
Uno de los puntos más evidentes del proyecto de modernización capitalista para el campo, lo podemos apreciar en el artículo 11, sobre la función ambiental que implica:
(…) que las prácticas productivas se realicen de forma responsable y amigable con el ambiente, de tal manera que se permita la conservación de la biodiversidad, cuencas hidrográficas, ecosistemas frágiles (…), y el respeto a los derechos de la naturaleza consagrados en la Constitución. El Estado establecerá políticas y generará estímulos para el cumplimento de estas metas. (Asamblea Nacional, 2014, pp. 14-15)
Este artículo sería el “candado” perfecto para regular todas las unidades productivas –sobre todo, las empresariales– que no respeten los derechos de la naturaleza; y, además, lo promuevan como causal de afectación de esos predios, a pesar de no ratificar la prohibición del uso de transgénicos. Sin embargo, sobre los derechos de la naturaleza, tanto discursivamente como en las prácticas agropecuarias históricas, ha estado el imperativo moral de la lucha contra la pobreza. Es decir, el modelo agrario capitalista que existe en el país, ha estado cubierto desde la década del 50, bajo el discurso del progreso económico y el desarrollo tecnológico, elementos para salir del subdesarrollo y la pobreza. La Revolución Ciudadana, también se inscribe en esta labor, inclusive promoviendo el uso de transgénicos para mejorar la productividad, a pesar que el artículo 401 de la Constitución de la República lo prohíbe.
Varias son las declaraciones que evidencian un escenario ambiguo para los derechos de la naturaleza en el Ecuador, sobre todo en el sector agropecuario:
En marzo de 2015, los sectores empresariales presentan al presidente de la República, las 37 propuestas para impulsar la inversión privada; la propuesta 29, cuyo objetivo es “mejorar la competitividad en base a la innovación”, solicita que se permita investigar y experimentar con el fin de mejorar la productividad; para ello, se debe revisar el artículo 401 de la Constitución que permitiría, excepcionalmente al Presidente de la República y la Asamblea Nacional, introducir semillas y cultivos transgénicos.
En octubre de 2013, el Ministerio del Ambiente, institución encargada de exigir que se cumplan los derechos de la naturaleza, promociona mediante cuña radial, el beneficio del uso de semillas de maíz transgénicas.
En agosto de 2013, aparece la propuesta del MAGAP para el cambio de matriz productiva que maneja como una de sus estrategias el uso de semillas transgénicas para elevar la productividad.
En septiembre de 2012, el Presidente de la República, sostiene que el uso de semillas transgénicas mejorará, notablemente, la productividad en el campo.
Tanto la función social como la función ambiental y sus escenarios previos y futuros, según la propuesta general para el agro que tiene la Revolución Ciudadana, profundizan el monocultivo para la exportación, el uso “sustentable” de los paquetes tecnológicos, la concentración de la tierra y dejan las puertas abiertas para el ingreso de semillas transgénicas, como las características de un modelo productivo exitoso en el campo del país.
En la ley se dejará la responsabilidad de viabilizar tales propuestas a la Autoridad Agraria Nacional; en su artículo 27, manifiesta en el literal m) que entre sus funciones está la de “regular y controlar la utilización de productos y tecnologías, que puedan afectar las características físicas, químicas o biológicas de los suelos” (Asamblea Nacional, 2014, p. 21).
Acceso y redistribución
Han sido las organizaciones campesinas quienes han denunciado la explotación y exclusión de la mano de obra, los recursos naturales y sus territorios por parte del capital; y exigen a los gobiernos de turno una política de redistribución de tierras que combata la desigualdad extrema que existe en el campo. Además, precisan que la política de acceso a la tierra se sostenga en el principio de justicia social que formule tarifas diferenciadas, para acceder a la tierra por parte de mujeres, jóvenes y campesinos sin tierra, con absoluto respeto a su autonomía.
Adjudicación
El primer informe de Ley de Tierras, presentado al Pleno de la Asamblea Nacional, plantea que uno de sus fines es “redistribuir las tierras rurales públicas a organizaciones de campesinos sin tierra, con poca tierra o con tierra de baja calidad” (Asamblea Nacional, 2014, p. s/pág). Mientras, el artículo 53 del proyecto de ley menciona que es la adjudicación la figura legal de la redistribución de las tierras.
(…) La adjudicación es el acto administrativo público de disposición o enajenación de tierras rurales, a través del cual, el Estado transfiere y titula, el dominio de un predio de su patrimonio, a favor de la persona natural que ha estado en posesión de tierra rural pública. (…) También se transfieren, mediante adjudicación, las tierras públicas que correspondan a programas de redistribución, (…) con la debida asistencia técnica y financiera para garantizar la sostenibilidad productiva (Asamblea Nacional, 2014, p. 32).
En este punto debemos destacar que la redistribución de la tierra será de aquellas que consten como patrimonio del Estado. Según datos del III Censo Agropecuario de 2001, apenas 73.261 ha. están en propiedad del Estado, mientras que el déficit de tierra para los campesinos es de 2.185.000 ha. de tierra, que redistribuidas en unidades productivas de 5 ha, cubrirían una demanda de 200.000 campesinos sin tierra y 237.000 con muy poca tierra (MAGAP, 2010).
Es decir, la propuesta de redistribución de tierra por parte del proyecto de ley cubre apenas el 3.4% del déficit de tierra para el sector campesino; el Estado, en su propiedad, tiene menos del 1% de la tierra productiva, lo que hace inviable una política de redistribución de tierras –de carácter campesino– sin la afectación de los predios vía expropiación para incorporar más superficie de suelo productivo en propiedad del Estado.
Afectación: ¿expropiación?
Los artículos 92 y 93 del proyecto de ley, nos explican que “la afectación consiste en un proceso administrativo a cargo de la Autoridad Agraria Nacional, dirigido a limitar el derecho de propiedad (…). Constituyen modalidades de afectación de los predios rurales de dominio privado, la expropiación y la declaración de inexistencia del derecho de posesión o propiedad.” (Asamblea Nacional, 2014, pp. 49-50).
Mientras, los artículos 94 y 95 manifiestan que la expropiación es la afectación al derechov de propiedad de un predio,
(…) apto para la producción agropecuaria, incluso en cualquier causal de expropiación, previo el pago de la indemnización correspondiente. (…) Causales de expropiación: a) (…) cuando no cumplen la función social y función ambiental; c) Cuando las tierras rurales (…) se hayan mantenido inexplotadas durante los últimos dieciocho meses consecutivos; d) Por concentración de tierra rural (…). (Ibíd.: 50)
Si recordamos el enfoque transversal del proyecto de ley –productivismo– y el de la función social –predios productivos–, quedan descartadas como causales de expropiación, por ejemplo, las grandes propiedades que destinan el uso del suelo para la exportación: banano y palma aceitera.
Si se requiere afectar a predios por latifundio o concentración, el proyecto de ley no establece límites a la tenencia de la tierra; sus definiciones en los artículos 103 y 104 están inconclusas y se otorga tal responsabilidad a un equipo técnico que será el encargado de elaborar el reglamento. Finalmente, para aquellos predios que no estén produciendo en un lapso de dieciocho meses luego de su notificación, el mecanismo de expropiación se convierte en una negociación de compra de tierras a los propietarios.
El Estado, a través de la Autoridad Agraria Nacional, buscará un acuerdo entre las partes que intervienen en el acto administrativo de la expropiación; para este acuerdo, dice el artículo 97, literal b):
(…) el precio se fijará en función de avaluó realizado por la Dirección de Avalúos y Catastros de la Municipalidad, (…) a falta de éste, el establecido por la Dirección Nacional de Avalúos y Catastros; el mismo que considerará los precios comerciales actualizados de la zona en los últimos cinco meses. (Asamblea Nacional, 2014, p. 52).
Por su parte, el artículo 98 que nos habla del avalúo y forma de pago, manifiesta que:
(…) el valor de la expropiación a pagar será el que conste en el informe motivado del avalúo comercial municipal vigente a la fecha de expedición de la resolución correspondiente. Este valor será cancelado de contado a su propietario o representante legal, o al posesionario legalmente acreditado (…). (Ibíd.: pág. 52)
El Estado se presenta como el actor fundamental del mercado de la tierra en el país y se vuelve el mayor comprador de tierras; además, establece parámetros para definir los precios en función del avalúo comercial municipal, ¿de mercado?, y las formas de pago en beneficio de los expropiados o vendedores beneficiarios. Propietarios que no producen y a quienes están garantizando el derecho de propiedad, el Estado compra sus tierras a precios de mercado.
Estos predios ingresan a ser parte del Fondo Nacional de Tierras, ente encargado de facilitar el acceso de la tierra a los campesinos. Es en este momento, que se hace efectiva la tesis de la democratización de la tierra que nos propone la Revolución Ciudadana, como parte del pago de la deuda histórica que tiene el Estado con el sector agrario, tal democratización, se convierte en la venta de los predios expropiados a aquellos campesinos sin tierra o con poca tierra, bajo el principio mercantil de la recuperación de valores que consta como uno de los articulados en el proyecto de ley.
Los artículos 60 y 61 del proyecto, explican que el valor de las tierras que deberán pagar los campesinos que ingresen a los programas de redistribución o adjudicación, será el mismo que pagó el Estado por concepto de expropiación; cuya forma de pago para los campesinos “beneficiarios” tendrá dividendos anuales en un plazo de hasta por 15 años (Asamblea Nacional, 2014, p. 35).
Este mecanismo de compra y venta de tierras como forma de democratización del suelo productivo, impide que el proyecto de Ley de Tierras plantee precios o tasas diferenciales para campesinos; sobre todo para mujeres y jóvenes sin tierra debido al principio de recuperación de valores. Sólo si tomamos el caso del precio de la tierra en la provincia de Imbabura, vemos que la tesis de la democratización de la tierra vía mercado no está direccionada para los campesinos. En Cotacachi, una hectárea de tierra para el año 2002 tuvo un costo de 4.800 usd; diez años más tarde, en el 2012, la misma hectárea llegó a costar 75.000 usd (Quishpe & Alvarado, 2012). Aquí cabe la pregunta: ¿qué tipo de campesino podría pagar un precio tan alto por la tierra?; y ¿qué debería producir para que sus rendimientos económicos le permitan pagar un capital tan elevado de crédito?
La tesis de la democratización de la tierra no sólo dificulta más el acceso a la tierra por parte de los pequeños campesinos; sino que aquellos que logran acceder a la tierra deben hacer uso del suelo productivo con cultivos que se valoricen en el mercado y les permita generar ingresos económicos, con los cuales sustenten el pago del crédito. La redistribución entendida como democratización de la tierra vía mercado, para el caso del proyecto de Ley de Tierras, funciona como transferencia monetaria condicionada (Dávalos, 2014); pues quienes acceden a la tierra, mediante el Fondo Nacional de Tierras, están sujetos a un régimen disciplinario que establece: qué deben producir, cómo deben producir y a quién vender. Hay una pérdida total de la autonomía campesina.
Institucionalidad
El proyecto de ley propone dos instituciones nacionales encargadas de la elaboración y ejecución de la política de tierras, y una de “participación social”, de carácter consultivo, no vinculante.
Autoridad Agraria Nacional
El artículo 27 menciona que “la Autoridad Agraria Nacional será el ministerio del ramo que actuará como instancia rectora, coordinadora y reguladora de las políticas públicas en materia de tierras (…)” (Asamblea Nacional, 2014, p. 20).
Este artículo, contrario a lo propuesto por las organizaciones campesinas que exigen que se constituya el Ministerio de la Soberanía Alimentaria con participación de pueblos y nacionalidades en la construcción de la política de tierras y, desconociendo los principios de plurinacionalidad e interculturalidad –literales a) y b) de artículo 6– conserva la determinación de la política pública en el Ministerio de Agricultura (MAGAP). Como lo hemos venido mostrando;
El efecto de la política agraria [del MAGAP] tiene implicaciones serias para la “producción típicamente campesina” (…), la economía familiar y la misma soberanía alimentaria. La política pública actual favorece el crecimiento de la agroexportación y la agroindustria como tendencia, pero al mismo tiempo favorece el decrecimiento de los productos de consumo interno que tradicionalmente están en manos de los pequeños productores. (Carrión & Herrera, 2012, p. 160)
La Autoridad Agraria Nacional, según el proyecto de ley, amplía el mecanismo disciplinario para lograr el cambio de la matriz productiva que necesita el campo a través de una serie de competencias y atribuciones que van desde hacer cumplir la función social hasta proveer servicios para mejorar la productividad y el mercado –artículo 27–. Destacan entre sus funciones, tres competencias exclusivas: artículo 36; “Administrar y actualizar el sistema de información pública agropecuario”; artículo 40; “Establecer las zonas de desarrollo agrario”; artículo 48; “Promover la prevención de la contaminación de la tierra”.
La centralización de la política de tierras, en una sola “Autoridad Agraria Nacional”, que tiene las atribuciones de establecer zonas de desarrollo agrario con carácter vinculante, promueve dos estrategias de modernización capitalista en el agro.
Primero, una inclusión subordinada de las lógicas campesinas a un “mundo en acelerada transformación, (…) selección y (…) focalización de actividades y cadenas productivas” (Vicepresidencia de la República del Ecuador, 2015, p. 67). Recordemos que el MAGAP propone que el cultivo de soya se produzca en provincias costeras como Santa Elena, Los Ríos, Guayas, Manabí y el Oro; y la producción de canola, en provincias como Carchi, Cotopaxi, Imbabura y Loja.
Segundo, la exclusión de poblaciones a través de una política de diferenciación campesina(9), entre aquellos productores modernizantes integrados a las lógicas de
la productividad en el campo(10); y aquellos campesinos inviables, faltos de una cultura de emprendimiento innovador(11), pobres, atrasados, concentradores de mano de obra no calificada, improductivos, y sujetos prioritarios para la entrega del bono de desarrollo humano.
Está claro cómo las prácticas productivas influyen en la categorización de los sujetos de políticas agropecuarias; aquellas pensadas para el fomento productivo están destinadas para campesinos viables y las políticas de “ayuda” social se dirigen a los estratos de población que consideran a los campesinos como sujetos pobres. De la misma manera, el establecimiento del Sistema de Información Agropecuaria, muestra del programa modernizador progresista, será el instrumento técnico que permitirá el control de los recursos naturales y el disciplinamiento de las poblaciones campesinas sobre sus territorios.
Fondo Nacional de Tierras
La segunda institución que promueve el presente proyecto de ley, es el Fondo Nacional de Tierra que estará a cargo de la Autoridad Agraria Nacional.
Artículo 31. De la Constitución y fines del Fondo Nacional de Tierra.- Se constituye el Fondo Nacional de Tierra, como el instrumento de política social, que intervendrá en la ejecución de las políticas redistributivas para el acceso equitativo a la tierra por parte de organizaciones legalmente reconocidas de productores de la agricultura familiar campesina. (Asamblea Nacional, 2014, p. 22)
El Fondo será administrado por una entidad financiera y “[el] Presidente de la República, mediante reglamento, establecerá la forma, condiciones y requisitos para el funcionamiento del Fondo Nacional de Tierra” Artículo 32. (Ibíd.: 23).
Como lo explica el proyecto de ley, el Fondo es la entidad encargada de suministrar el capital a las organizaciones campesinas –compradores– para la adquisición de la tierra en propiedad del Estado y ponerlas a producir.
Para acceder al crédito estatal, el Fondo establece algunas exigencias, que caracterizan el presente régimen disciplinario sobre el agro; entre las más importantes están aquellas que exigen que los usuarios del Fondo sean organizaciones legalmente reconocidas; contar con un proyecto productivo; incorporar la asistencia y seguimiento técnico de la Autoridad Agraria y la supervisión financiera – (artículo 33).
Acceder a créditos productivos por parte de los sectores campesinos en el Ecuador se ha convertido en un verdadero suplicio, no en vano los agricultores llaman al Banco Nacional de Fomento, el “Banco de Tormentos”[12]; adicionalmente, el comportamiento del crédito –de la misma banca pública– es otorgado a iniciativas productivas, a su criterio, “rentables”; en el 2010, el 89% del crédito se destina para la agroindustria y ganadería, mientras el 11% se concede a los pequeños campesinos (Carrión, 2012).
Esta realidad se complica en la actualidad cuando en el mes de mayo del 2015, el Presidente de la República anuncia la creación del Band-Ecuador, que renovará al Banco Nacional de Fomento, que ha significado un fracaso para impulsar el desarrollo productivo. La nueva entidad bancaria tendrá, entre sus prioridades, que dar crédito para el agronegocio y la AFC (Diario La Hora, 2015); lo que significaría que se mantienen aquellas lógicas para el otorgamiento del crédito determinadas por la capacidad de pago que tienen los usuarios a través del análisis de riesgo; esto implica, por un lado, tomar en cuenta el tipo de producto que se va a cultivar; y, por otro lado, la prenda o escrituras de un bien que garantice el pago de la deuda en el caso de que el cultivo fracase.
Por lo tanto, el régimen disciplinario en el campo, a través del Fondo Nacional de Tierras, exige que los campesinos no solo demuestren solvencia a través de un plan productivo que contemple la producción de un cultivo que se valorice en el mercado –tendencia al monocultivo y el encadenamiento productivo–, sino que la tierra que adquieren sea prenda hipotecaria hasta 15 años.
El problema de la Revolución Ciudadana no es si se interviene o no en el mercado; sino cómo hacerlo y el establecimiento por ley, del Fondo Nacional de Tierras lo demuestra, pues éste se presenta como la estatalización del mercado de la tierra. A través de esta entidad, el artículo 100 del proyecto Ley de Tierras menciona que: “la Autoridad Agraria Nacional deberá planificar la provisión de los recursos y partida presupuestaria para el pago de la expropiación”, mientras el artículo 61, dice que “el valor pagado por el predio expropiado, deberá ser recuperado por el Estado”; y finalmente, el literal b) del artículo 31, anuncia que los recursos para capitalizar el Fondo Nacional de Tierra provendrán de “la recuperación de valores de los procesos de adjudicación realizados por la Autoridad Agraria Nacional” (Asamblea Nacional, 2014, p. 23;35;53).
La siguiente ilustración 01, muestra cómo operaría la estatalización del mercado de tierras según el proyecto de ley a través de Fondo Nacional de Tierra:
La relación entre la compra, la recuperación de valores, la capitalización de Fondo de Tierra y la venta de esa tierra, demuestran cuál será la política de redistribución y acceso, ya que este comportamiento no permite el establecimiento de valores preferenciales para campesinos, mujeres y jóvenes sin tierra. La democratización del suelo productivo es la estatalización del mercado de la tierra a través de un régimen disciplinario.
En una entrevista realizada por el Monitoreo Agrario a Miguel Carvajal y Mauricio Proaño[13] –Presidente y Vicepresidente de la Comisión de Soberanía Alimentaria– ambos sostuvieron que:
(…) el Fondo Nacional de Tierras tiene que ver con el combate a la pobreza a nivel rural; que aunque el Gobierno de la revolución ciudadana la ha disminuido significativamente, se ha bajado en estos últimos años de 32% a cerca del 17% la pobreza extrema rural y se ha reducido más de 30 puntos porcentuales la pobreza por ingresos (…). Hay varios estudios en el país que muestran que el mecanismo de compra de tierras, mediante subsidios, podría mejorar significativamente la redistribución de tierras en el país, los campesinos no quieren que las tierras se las regalen, quieren pagar, quieren comprar, pero con condiciones que les permita comprar y pagar los créditos así como vivir mejor, en torno a la redistribución está creado el Fondo Nacional de Tierras con tasas de créditos preferenciales (…) (Carvajal & Proaño, 2015).
Las declaraciones de los asambleístas caracterizan la operatividad del Fondo Nacional de Tierras: primero, advierten que se puede bajar la pobreza en el campo sin reforma agraria, así lo ha hecho la “Revolución Ciudadana”; y segundo, el Fondo es el mecanismo que permite la compra y venta de la tierra. Los subsidios de los que se habla en la entrevista están referidos a las tasas de interés preferenciales; pues, como se ha demostrado en el artículo 61, sobre la recuperación de valores se impiden establecer precios sociales para campesinos, si no el fondo quebraría.
Garante de la propiedad
Este mecanismo de acceso a la tierra vía mercado estatalizado no podría ser efectivo sin los artículos 6 literal l) “Primacía de la realidad”, artículo 7 literal a) garantizar la seguridad jurídica de la propiedad”; el artículo 80 que trata sobre la “garantía a la propiedad”; y el artículo 110, “de las invasiones” (Asamblea Nacional, 2014, p. 11; 44; 57).
Los artículos garantizan el régimen de concentración de la tierra que existe en el país. Si la función social promueve la productividad, el latifundio es definido en función de sus niveles productivos y no por la extensión, la expropiación se despliega sobre tierra improductiva y no concentrada, y la primacía de la realidad (art. 6 literal l.); muestra que la agroindustria y agronegocio son modelos de propiedad que cumplen el enfoque del proyecto de ley; estas premisas modernizantes, convertidas en derechos, sancionarán cualquier tipo de práctica de acceso a la tierra que esté por fuera de la concepción de democratización de la tierra vía mercado.
Por lo tanto, el mecanismo legítimo de posesión de tierras baldías y ociosas por parte de campesinos organizados –no relacionados con tráfico de tierras–, conocido históricamente como lucha por la tierra, se convierte en delito común; que, según el Código Integral Penal COIP, estaría tipificado en la sección novena que trata sobre los delitos contra el derecho a la propiedad, que en su artículo 201 sobre ocupación, uso ilegal de suelo o tráfico de tierras sanciona con pena privativa de libertad de cinco a siete años (Daza, 2014).
Actores del progreso en el campo
Como OCARU, sostenemos que el proyecto de Ley de Tierras, que pone su mirada en el progreso técnico y el aumento de la productividad en el campo, promueve tres actores modernizantes desde la lógica agraria capitalista. El primer actor que promueve esta ley es el sector privado a gran escala; acaparador de recursos productivos, concentrador de tierra, monopoliza la comercialización, alto importador de agroquímicos, produce tanto para el mercado externo como el mercado local, quien se muestra como el modelo agroindustrial a seguir.
El segundo actor, en firme alianza con el sector privado a gran escala, es el Estado; su rol de alto inversor en infraestructura productiva y oferente de servicios, lo muestran como el motor del crecimiento económico; su papel en el agro a lo largo de los últimos siete años ha sido promover los cultivos para la exportación y garantizar el monopolio de empresas procesadoras de alimentos y balanceados[14] y de empresas comercializadoras de alimentos[15]. Pero es este mismo Estado, que piensa en la vinculación de un tercer actor a los “beneficios” que presenta la agroindustria y el agronegocio en el Ecuador.
Bajo la ideología del trabajo, el fortalecimiento del capital social y la generación de capital humano emprendedor, tanto el Estado como el sector agroindustrial y de agronegocio, han reconocido las potencialidades de los campesinos y campesinas con poco acceso a recursos productivos; y en el marco de la Agricultura Familiar Campesina, AFC, han unido esfuerzos para plantear su incorporación a los beneficios del mercado, como tercer actor. Los artículos 23, 24 y 25 del proyecto de Ley de Tierras, definen a la Agricultura Familiar AF como la “modalidad productiva, agropecuaria de reproducción social familiar”. Y las clasifica desde aquella de subsistencia, de transición, comunitaria y consolidada; además, será beneficiaria de manera prioritaria de las políticas públicas para el mejoramiento de la productividad (Asamblea Nacional, 2014, p. 18;19).
Los articulados apenas definen a la AF y plantean sus bajos niveles de productividad como única problemática a resolver. La incorporación que hace la ley a esta forma productiva no está relacionada con las capacidades de producción de alimentos; según Jara, (2013) sería el 60% y 70% de la producción nacional; sino que la ley impulsa su definición para integrarla en la lógica del encadenamiento agroindustrial.
La productividad de los predios está relacionada con la propiedad de la tierra, de tal forma que la deficiencia en los niveles de productividad está, según el proyecto de ley y la política agropecuaria nacional, en los minifundios, muchos de ellos considerados como AFC de subsistencia. Siguiendo con la inclusión subordinada de los campesinos a la lógica del capitalismo agropecuario, se promueve la integración productiva parcelaria. El artículo 59, menciona que “la Autoridad Agraria Nacional dará celeridad a los procesos de titulación, para la implementación de programas o planes de integración productiva parcelaria” (Asamblea Nacional, 2014, p. 34). Es política de Estado promover la asociatividad productiva, para “producir más y mejor”.
El proyecto señala una nueva unidad de medida económica agropecuaria con la intención de eliminar el minifundio y promover la asociatividad productiva; el artículo 69, “constituye la Unidad Productiva Familiar UPF, como la unidad básica de producción agropecuaria (…)”. Mientras el artículo 70, menciona que:
(…) la extensión de la Unidad Productiva Familiar será fijada por la Autoridad Agraria Familiar (…), de manera que asegure la obtención (…) [de un ingreso familiar]. La Unidad Productiva Familiar deberá suministrar a la familia ingresos netos mensuales no inferiores a la suma de dos salarios básicos unificados; y b) [generar] un excedente destinado al pago del valor de la tierra e inversiones dirigidas al mejoramiento de los sistemas de producción (Ibíd.: pág. 40).
La Unidad Productiva Familiar está pensada en el asocio para la productividad de lo que el Estado entiende por cadenas agroalimentarias, caña de azúcar para Nafta de alto octanaje; café robusta para la exportación, Maíz Amarillo para balanceados y Cárnicos (Vicepresidencia de la República del Ecuador, 2015). Según el MAGAP 2013, productos como los mencionados estarán sustentados en pequeñas y medianas unidades productivas.
En otro contexto, la asociatividad productiva podría ser positiva como mecanismo que permita la generación de mejores ingresos para el sector de los campesinos; pero lo que descuida esta ley es la legislación sobre las relaciones de poder que sustentan con tanto éxito los encadenamientos productivos. El caso del maíz amarillo en la provincia de Los Ríos puede servir de ejemplo: el Plan Semillas ha encarecido aún más el precio de los insumos; los productores siguen contrayendo deudas con las casas comerciales para producir, hipotecando su cosecha a la misma casa comercial que no respeta el precio oficial del maíz, relaciones que genera una cadena de dependencia, explotación y extracción de renta por parte de los intermediarios, que son parte del complejo agroindustrial.
Finalmente, el Estado solo reconoce como sujetos de política pública a aquellos productores asociados y organizados en función de la productividad. El artículo 22 manifiesta que:
“El Estado garantizará el derecho a la conformación de organizaciones de personas naturales o jurídicas la consecución de fines comunes inherentes a la materia regulada por esta ley” (Asamblea Nacional, 2014, p. 18)
Es decir, quienes se constituyan como organizaciones legales para la productividad de los predios y no para demandar reivindicaciones políticas.
Quienes no entren a las dinámicas de la productividad serán desplazados de los “beneficios” que otorga este cuerpo legal; además, no tendrán ninguna participación sobre la construcción de la política pública de fomento, delegando su espacio de acción a la defensa de los derechos colectivos, impidiendo que pueblos y nacionalidades puedan discutir sobre latifundio, neolatifundio, redistribución y mecanismos de expropiación.
Por lo tanto, el proyecto de ley divide en dos cuerpos su ámbito de legislación; por un lado, aquellas tierras rurales consideradas como superficie para la explotación productiva; y por otro lado, los territorios ancestrales entendidos como espacios destinados para la reproducción material e inmaterial de pueblos y nacionalidades.
De tal forma, que la inclusión de los territorios en el proyecto de ley no implica una ruptura con el modelo de desarrollo agrario del capital; ésto se debe a que la exclusión de este sector del campo a participar en la definición de la política pública de fomento productivo, limita las definiciones más solidarias en temas centrales como acaparamiento, concentración, latifundio, encadenamientos productivos, latifundio, neolatifundio, función social y ambiental.
* Investigador del Observatorio del Cambio Rural OCARU